解读《中华人民共和国动物防疫法》（第一章）

　　第一章 总则

　　本章共十一条，对动物防疫立法目的、调整对象、政府责任、动物防疫管理体制、动物防疫科学技术研究和表彰奖励等作出了具体规定。

　　第一条为了加强对动物防疫活动的管理，预防、控制和扑灭动物疫病，促进养殖业发展，保护人体健康，维护公共卫生安全，制定本法。

　　【释义】本条是关于立法目的的规定。

　　与现行《动物防疫法》相比，新修订的《动物防疫法》立法目的更加明确。根据本条规定，《动物防疫法》的立法目的主要有以下几个方面：

　　一是将动物防疫工作纳入法制的轨道，依法加强对动物防疫活动的管理。动物防疫工作涉及社会生产、生活的许多方面，加强动物防疫工作，可以采用行政办法和经济措施，还可以采用各种科学技术手段，这些都是必要的。但是，最具有权威、最能有效而又普遍适用的，则是法律手段。首先，随着社会主义市场经济的不断健全完善，养殖业在发展过程中也出现了一些新情况和新问题，其中一个突出的问题是养殖业的生产经营主体多元化，个别养殖者为了追求一时的经济利益，忽视动物防疫工作，重大动物疫病风险防范意识淡薄，再加上动物防疫管理工作本身也存在一些薄弱环节，加大了动物防疫工作的难度，致使动物疫病时有发生，影响了养殖业持续健康发展。其次，动物防疫工作涉及很多部门，除兽医主管部门外，还涉及商务、卫生、工商、环保、公安、质检等部门，要搞好动物防疫工作，特别需要加强各有关部门的协作和配合。将动物防疫工作纳入法制化管理轨道，可以有力地推进动物防疫科学技术手段的运用；可以使用国家的强制力，保证动物疫病预防、动物疫病的控制和扑灭，以及动物卫生措施的顺利实施，使正当、有效的行政手段和经济措施有法律依据，得到法律保障；还可以使各有关部门依法履行各自的职责，互相密切配合，有利于形成合力，共同把动物防疫工作做好。因此，只有把动物防疫活动纳入法制管理轨道，才能真正做到加强动物防疫活动的管理。

　　二是预防、控制和扑灭动物疫病。动物疫病是影响养殖业发展、危及人体健康和社会公共卫生安全的主要因素之一。世界卫生组织（WHO）资料显示，75%的动物疫病可以传染给人，70％人的疫病至少可以传染给一种动物。某些动物疫病的爆发不仅对养殖业造成毁灭性打击，对人类生命安全造成危害，同时也影响社会稳定。如近年来世界各地爆发的高致病性禽流感疫情，造成数以千万计的禽类被扑杀、销毁。因此，运用法律手段加强动物防疫活动的管理，其首要目的就是要为预防、控制和扑灭动物疫病提供法律保障，达到促进养殖业持续健康发展、切实保护人体健康、维护社会公共卫生安全之目的。

　　三是促进养殖业发展。改革开放以来，人民生活水平不断提高，衣、食结构发生了巨大变化，皮、毛、裘、革、肉、禽、蛋、乳的需求量日益增加，与此相适应，作为国民经济重要组成部分的养殖业得到了迅猛发展。目前，我国猪肉、羊肉和禽蛋产量居世界首位，禽肉产量居世界第二，牛肉产量居世界第三，奶类产量居世界第五位。我国的养殖业取得了很大成绩，已成为我国农村经济发展、增加农民收入的支柱产业，但随着养殖业的发展和动物产品流通贸易的增加，动物疫病发生和传播的风险加大，加之我国养殖方式总体落后，且周边国家疫情形势严峻，防控难度不断加大，直接威胁到我国养殖业的生存与发展。因此，修订动物防疫法，运用法律手段，规范动物防疫活动，依法预防、控制和扑灭动物疫病，对促进养殖业发展具有十分重要的意义。

　　四是保护人体健康。千百年来，人与动物之间形成了密不可分的天然联系，很多动物疫病包括病毒病、细菌病、寄生虫病，还有衣原体病、真菌病等达二百多种，可以通过动物及其产品传染给人。其中高致病性禽流感、猪链球菌病、血吸虫病、狂犬病、布氏杆菌病、结核病、炭疽病等，在历史上，曾经给人类生命带来严重的危害和威胁。此外，由于某些病原体的自身变异以及在自然环境下微生物基因突变，新的人畜共患病在继续被发现和证实。因此，加强对动物防疫活动的管理，预防、控制和扑灭动物疫病，不仅仅是为了促进养殖业发展，更重要的是为了保障消费者食肉安全，从而达到保护人体健康的目的。

　　五是维护公共卫生安全。兽医工作是公共卫生安全的第一道防线，是公共卫生的重要组成部分，是保持社会经济全面、协调、可持续发展的一项基础性工作。一方面，从国际情况看，动物疫病不仅影响人体健康、造成重大经济损失，也会产生强烈的政治影响，甚至影响社会稳定，如近年来英国发生的口蹄疫、疯牛病，我国台湾发生的口蹄疫以及多个国家和地区发生的“高致病性禽流感”等。另一方面，随着我国社会、经济的发展和对外开放进程的加快，特别是世界动物卫生组织（OIE）恢复中华人民共和国合法权利后，兽医工作的社会公共卫生属性更加显著。动物卫生和兽医公共卫生的职能更多的体现在公共卫生方面，如动物卫生和兽医公共卫生的全过程管理，动物疫病的防控，人畜共患病的控制，动物源性食品安全以及动物福利、动物源性污染的环境保护等。因此，加强动物防疫活动的管理，预防、控制和扑灭动物疫病，不仅可以促进养殖业健康持续地发展，保护人体健康，而且还可以保障社会公共卫生安全。故本法在修订时增加了维护公共卫生安全的内容。

　　本法将“动物防疫工作”修改为“动物防疫活动”。这是因为“动物防疫工作”不仅指国家主管机关或机构所从事的动物防疫活动之意，其主体限于国家主管机关或机构及其工作人员。而动物防疫仅有国家主管机关或机构及其工作人员的参与是远远不够的，还需要动物饲养、经营、运输、屠宰和动物产品的生产、加工、经营、运输、储存等有关单位和人员的积极参与，而这些都是很重要的“动物防疫活动”，因此将“动物防疫工作”修改为“动物防疫活动”后，表述更加准确，《动物防疫法》调整范围和主体更加适合我国的实际情况。

　　第二条本法适用于在中华人民共和国领域内的动物防疫及其监督管理活动。

　　进出境动物、动物产品的检疫，适用《中华人民共和国进出境动植物检疫法》。

　　【释义】本条是关于本法适用范围的规定。

　　法律的适用范围，也称法律效力范围，包括法律的时间效力、空间效力以及法律对人的效力。法律的时间效力即法律从什么时间开始发生效力和什么时间失效；法律的空间效力又称法律适用的地域范围；法律对人的效力，即法律对什么人及其什么行为适用。关于本法时间效力问题，本法第八十五条作了规定，自 2008年1月1日起施行。本条第一款对本法适用的地域范围和对人效力的适用范围作出了规定。

　　一、本法适用的地域范围是中华人民共和国领域内，即中华人民共和国主权所及的全部领域内，包括我国的领陆、领水和领空以及本国驻外国的使、领馆和航行于公海或停泊于外国港口的本国的船舶和飞机。需要指出的是香港特别行政区与澳门特别行政区，由于我国对这两个区域实行“一国两制”，根据特区基本法的规定，本法不适用于我国香港和澳门两个特别行政区。

　　二、本法对人的适用效力范围。本法适用的人是我国领域内的单位和个人。单位包括机关法人、事业法人、企业法人、社团法人，还包括未取得法人资格的其他组织；个人包括我国公民，即具有中国国籍的人，还包括进入我国国境的外国人、无国籍人。本法适用的人的行为即动物防疫及对动物防疫的监督管理活动。动物防疫包括有关单位和个人在动物饲养、经营、屠宰、加工、贮藏、运输等环节中预防、控制、扑灭动物疫病的各种活动。动物防疫涉及社会生产、生活的各个方面，决定了本法所调整的动物防疫活动的广泛性和综合性。如受本法调整的动物范围包括家畜、家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物，动物产品的范围包括动物的肉、生皮、原毛、绒、脏器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、头、角、筋以及可能传播动物疫病的奶、蛋等，动物疫病的范围包括各类动物传染病和寄生虫病。动物防疫监督管理管理包括兽医主管部门、动物卫生监督机构和动物疫病预防控制机构在其职责范围对在动物诊疗、动物疫病预防、控制、扑灭及动物、动物产品检疫等进行的管理活动。

　　三、进出境动物、动物产品的检疫，适用《中华人民共和国进出境动植物检疫法》。1991年10月30日经第七届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过并于1992年4月1日起施行的《中华人民共和国进出境动植物检疫法》第二条规定，“进出境动植物、动植物产品和其他检疫物，装载动植物、动植物产品和其他检疫物的装载容器、包装物以及来自动植物疫区的运输工具，依照本法规定实施检疫。”因此，进出境（包括过境）动物、动物产品的检疫不适用本法，而适用《进出境动植物检疫法》。

　　第三条本法所称动物，是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。

　　本法所称动物产品，是指动物的肉、生皮、原毛、绒、脏器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、头、角、筋以及可能传播动物疫病的奶、蛋等。

　　本法所称动物疫病，是指动物传染病、寄生虫病。

　　本所称动物防疫，是指动物疫病的预防、控制、扑灭和动物、动物产品的检疫。

　　【释义】本条是关于本法调整对象的规定。

　　一、关于本法所称动物

　　本法所称动物，是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。家畜包括猪、牛、羊、马、驴、骡、骆驼、鹿、兔、犬等；家禽包括鸡、鸭、鹅、鸽等；人工饲养、合法捕获的其他动物包括各种实验动物、特种经济动物、观赏动物、演艺动物、伴侣动物、水生动物以及人工驯养繁殖的野生动物。

　　上述动物是动物病原体侵袭的主要对象，也是动物疫病的宿主。依法加强动物及其饲养、经营活动的监管，切实有效地做好动物疫病预防、控制和扑灭，就是为了保障养殖业健康发展，维护人体健康和社会公共卫生安全，所以本法将动物纳入其调整对象。

　　二、关于本法所称动物产品

　　本法所称动物产品，是指是指供人食用、饲料用、药用、农用或工业用的动物源性产品。如动物的肉、生皮、原毛、绒、脏器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、头、角、筋以及可能传播动物疫病的奶、蛋等。

　　肉、奶、蛋是人的主要动物源性食品。除此之外，人们的动物源性食品还包括动物脏器、脂、血液、蹄、头、筋等产品。这些动物源性产品在生产、加工、贮藏、运输和交易等过程中均有传播动物疫病的风险，从而会给养殖业发展、人体健康和公共卫生安全带来威胁。因此，依法加强对动物源性产品及其生产、经营活动的监管，也是预防、控制动物疫病的重要手段。

　　这里需要说明的是，本法虽然也将蛋和奶列入调整对象，但是，仅以“可能传播动物疫病”为限，即只对可能传播动物疫病的蛋和奶施行监管，对经过高温或其他加工方法，确实杀灭致病微生物的奶和蛋，则不在本法调整范围。

　　除生皮、原毛、绒、骨、角等工业用动物源性产品外，动物的脏器、脂、血液、骨、蹄、头、角等动物产品还是饲料、药用的原料。这些动物产品在生产、加工等过程中也有传播动物疫病的风险，本法也将其列为调整对象。如生皮、原毛、绒等产品在运输加工前，尚须采取严格的消毒等措施，以杀灭致病微生物。

　　精液、卵、胚胎等繁殖材料，在动物繁殖中可能会引起动物疫病垂直传播的风险，因此也被列入调整对象。这里的卵是指除种蛋以外的其他动物的卵子。繁殖材料必须来源于健康的种用动物，即供体必须符合国家规定的种用动物健康标准。

　　三、关于本法所称动物疫病

　　本法所称动物疫病，包括动物传染病和寄生虫病。

　　动物传染病是指感染病原体，使动物产生具有一定潜伏期和临床症状并具有传播性的动物疫病。例如口蹄疫、高致病性禽流感、炭疽、布氏杆菌病、狂犬病、猪链球菌病、高致病性蓝耳病等。

　　寄生虫病是指由动物性寄生物（统称寄生虫）引起的动物疾病。例如猪囊虫病、旋毛虫病、钩端螺旋体病、血吸虫病和疥螨等。

　　四、关于本法所称动物防疫

　　本法所称动物防疫，是指动物疫病的预防、控制、扑灭和动物、动物产品的检疫。动物防疫是综合运用多种手段,发动全社会力量，依照动物疫病发生、发展和消亡的科学规律，对动物从引种、饲养、经营、销售、运输、屠宰到动物产品加工、经营、贮藏、运输、销售等各个环节严格实施预防、控制、扑灭和检疫措施，保障动物健康及其产品安全的一项系统性工作。

　　（一）动物疫病的预防。主要是指对动物采取免疫接种、驱虫、药浴、疫病监测和对动物饲养场所采取消毒、生物安全控制、动物疫病的区域化管理等一系列综合性措施，防止动物疫病的发生。（二）动物疫病的控制。包含两方面内容：一是发生动物疫病时，采取隔离、扑杀、消毒等措施，防止其扩散蔓延，做到有疫不流行；二是对已经存在的动物疫病，采取监测、淘汰等措施，逐步净化直至达到消灭该动物疫病。

　　（三）动物疫病的扑灭。一般是指发生重大动物疫情时采取的措施，即是指发生对人畜危害严重，可能造成重大经济损失的动物疫病时，需要采取紧急、严厉、综合的“封锁、隔离、销毁、消毒和无害化处理等”强制措施，迅速扑灭疫情。对动物疫病的扑灭应当采取早、快、严、小的原则。“早”，即严格执行疫情报告制度，及早发现和及时报告动物疫情，以便兽医行政主管部门能够及时地掌握动物疫情动态，采取扑灭措施；“快”，即迅速采取各项措施，防止疫情扩散；“严”，即严格执行疫区内各项严厉的处置措施，在限期内扑灭疫情；“小”，即把动物疫情控制在最小范围之内，使动物疫情造成的损失降低到最小程度。

　　（四）动物、动物产品检疫。是指为了防止动物疫病传播，保护养殖业生产和人体健康，维护公共卫生安全，由法定的动物卫生监督机构，采用法定（由国务院兽医主管部门制定）的检疫程序和方法，根据法定的检疫对象即需要检疫的动物传染病和寄生虫病，依照国务院兽医主管部门制定的动物检疫规定，采取法定的处理方式，对动物、动物产品的卫生状况进行检查、定性和处理，并出具法定的检疫证明的一种行政执法行为。实施动物及其产品检疫的目的，一是为了防止染疫的动物及其产品进入流通环节；二是防止动物疫病通过运输、屠宰、加工、贮藏和交易等环节传播蔓延，三是为了确保动物源性产品的质量卫生安全。

　　第四条根据动物疫病对养殖业生产和人体健康的危害程度，本法规定管理的动物疫病分为下列三类：

　　（一）一类疫病，是指对人与动物危害严重，需要采取紧急、严厉的强制预防、控制、扑灭等措施的；

　　（二）二类疫病，是指可能造成重大经济损失，需要采取严格控制、扑灭等措施，防止扩散的；

　　（三）三类疫病，是指常见多发、可能造成重大经济损失，需要控制和净化的。

　　前款一、二、三类动物疫病具体病种名录由国务院兽医主管部门制定并公布。

　　【释义】本条是关于动物疫病分类的规定。

　　动物疫病的危害程度不同，动物疫病自身的特点也不相同，因此采取的预防、控制和扑灭措施也是不同的，因此必须对动物疫病实行分类管理。动物疫病的分类管理是动物防疫工作的基础，有利于制定动物疫病总体防治规划，有利于制定某种动物疫病扑灭计划和应急预案，有利于集中人力、物力、财力迅速控制和扑灭动物疫情。虽然世界动物卫生组织（OIE）出版的《陆生动物卫生法典》，不再对动物疫病进行A类和B类的划分，而是统一改为“必报动物疫病”，并重新规定了必报动物疫病的名录和报告程序，强调收集和通报动物疫情信息的作用和动物疫情的透明度。但是，世界绝大多数国家仍然对动物疫采取分类管理的办法。如有的国家将动物疫病分为五类，一类是国家负责控制的疫病，二类是地方负责控制的疫病，三类是企业负责控制的疫病，四类和五类则是农场负责控制的疫病。

　　本法以“对养殖业生产和人体健康的危害程度”作为动物疫病的分类标准，是非常科学合理的，也是符合我国动物疫病预防、控制和扑灭的实际情况的。本法依据分类标准，将动物疫病划分为三种类型，并根据每类动物疫病的危害程度和需要采取的措施，概括地规定了其含义；对每类动物疫病的具体病种名录，即每类动物疫病的范围，则授权国务院兽医主管部门（即农业部）制定并公布。如出现新发病或由于防控效果等原因使某种动物疫病的危害性提高或者降低时，农业部可以对动物疫病的具体名录适时作出调整。

　　一类疫病，是指对人与动物危害严重，需要采取紧急、严厉的强制预防、控制、扑灭等措施的。从危害程度看，是“对人与动物危害严重”；从采取的措施看，是“需要采取紧急、严厉的强制预防、控制、扑灭等措施”。“紧急”，是指采取措施要快，否则，动物疫病将快速传播、流行，危害加大。“严厉”，是指采取的措施比较重。预防上，要“强制”，畜主必须采取免疫、消毒等措施；如果不履行该义务，违法行为人要受到行政处罚。控制和扑灭上，要对疫区实行封锁；对疫点的染疫动物及同群动物实施扑杀，其垫草、排泄物等污染物要销毁；周边及一定区域要进行紧急免疫接种等。国家和地方要制定一类动物疫病的监测计划和控制消灭规划，逐步控制和消灭重大的动物疫病，最终达到国际组织规定的无疫病状态。

　　二类疫病，是指可能造成重大经济损失、需要采取严格控制、扑灭等措施，防止扩散的。从危害程度看，是“可能造成重大损失”，包括对养殖业生产的损失，以及对人体健康的危害，但并不像一类动物疫病那样危害严重，不采取断然措施必然造成重大损失。从采取的措施看，是“需要采取严格控制、扑灭等措施，防止扩散的”。“严格”，是指根据农业部的有关规定及疫情的实际情况，以及当地兽医主管部门制定的有关措施都必须落实到位。是否采取免疫接种预防措施，主要由饲养者根据疫情的实际情况自己来决定，一般也不在一定区域采取强制免疫。控制和扑灭上，通常以隔离、消毒等为主要措施；发生动物疫情时，通常情况下不采取封锁措施，或者封锁期间较短、对同群动物一般不扑杀；对垫草、污物等，一般采取发酵等无害化处理措施。有条件的地方，当地政府和企业也可以制定二类动物疫病的控制、消灭计划，并按照农业部的规定采取有效的控制、消灭措施，逐步控制和消灭列入计划的动物疫病。

　　三类疫病，是指常见多发、可能造成重大经济损失、需要控制和净化的。该疫病的存在形式为常见多发，从危害程度看，是指“可能造成重大经济损失”。预防上，平时要加强饲养管理，加强消毒，适当投药预防，提高动物抵抗力；发生疫情时，以隔离、消毒、治疗等防治措施为主，以使该场净化该疫病。

　　第五条国家对动物疫病实行预防为主的方针。

　　【释义】本条是关于动物防疫工作方针的规定。

　　国家对动物疫病实行预防为主的方针。这是因为，第一，动物疫病有其固有的特性，它的发生、传播、流行必须具备传染源、传播途径和易感动物三个必要条件，有可预防性。只要做到消灭传染源、切断传播途径和保护易感动物三者之一，才能控制疫病的发生、传播和蔓延。如果三个方面都做到了，就可控制或消灭该疫病，但提前预防可收到事半功倍之效。第二，由于动物疫病具有传染扩散的特点，有的疫病至今尚无有效的防治方法，有的即使得到治疗，本身仍是带毒的传染源，具有潜在的危险性，只有通过扑杀、销毁才能彻底消除隐患。因此，如果不提前预防，一旦疫病发生、蔓延，控制扑灭起来，需要耗费相当长的时间和巨大的人力、物力和财力，会给养殖业生产造成严重打击，对人体健康、公共卫生安全及国民经济发展带来严重后果，国内外在这方面的的教训不乏其例。第三，目前，我国养殖业仍然是以农村家庭式分散饲养为主，防疫基础薄弱，再加上疫病种类多，发病范围广，老的疫病尚未得到有效控制，新的疫病又不断出现，不仅严重影响养殖业健康发展，造成巨大损失，而且直接危及人体健康，妨碍我国动物产品进入国际市场。因此，防患于未然，依法采取预防为主的方针，适合我国养殖业的实际情况。实践证明，只有各级政府及有关部门大力加强动物疫病的预防工作，广大动物养殖者提高防疫意识，采取和落实各种预防措施，才能保证动物疫病得到有效预防和控制，保障我国养殖业健康发展和动物性食品卫生安全。

　　为体现对动物疫病实行预防为主的方针，根据动物疫病预防的客观规律，本法通过确立动物疫病风险评估、动物疫病强制免疫、疫情监测预警和动物疫病区域化管理等法律制度，就控制动物疫病传染源，切断动物疫病传播途径和保护易感动物作了一系列的规定。

　　第六条县级以上人民政府应当加强对动物防疫工作的统一领导，加强基层动物防疫队伍建设，建立健全动物防疫体系，制定并组织实施动物疫病防治规划。

　　乡级人民政府、城市街道办事处应当组织群众协助做好本管辖区域内的动物疫病预防与控制工作。

　　【释义】本条是关于政府动物防疫职责的规定。

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